La crisis de la deuda pública argentina a partir de 2001. Las normas de orden público para la sostenibilidad del estado versus las personas vulnerables tenedoras de títulos impagos. ¿Quién debe ganar la batalla?

1.- Introducción

La emergencia pública declarada a partir de la crisis del año 2001 y el riesgo sobre la sostenibilidad misma del estado argentino, llevó a la deuda pública emitida por nuestro país antes del 31 de diciembre de 2001 a un estado de cesación de pagos.

Con el correr del tiempo se diseñaron diversas medidas para reestructurar dicha deuda que lograron ordenar y sostener los compromisos respecto de un poco más del 92% del monto adeudado por el Estado.

Sin embargo, persisten en la actualidad los reclamos de una porción de acreedores que no aceptaron las ofertas de “canje” realizadas por el Estado Nacional en los años 2005 y 2010, y que tampoco suscribieron ninguno de los acuerdos de cancelación de títulos públicos puestos a disposición desde el año 2016 que se encuentran aún vigentes.

Más allá de los motivos que llevaron a dichos acreedores a resistir esas medidas y a mantener en su poder títulos públicos “defaulteados”, debe repararse en que una parte de esas personas son adultas mayores de avanzada edad que aún no percibieron sus acreencias. Es decir, no se trata de aquellos inversores que en los años siguientes al estallido financiero adquirieron fraudulentamente títulos públicos “defaulteados” por precios irrisorios y los registraban bajo la titularidad de personas en condiciones de acceder a las excepciones del diferimiento general del pago de los servicios de la deuda.

De las decisiones que ha tomado la Corte Suprema de Justicia de la Nación en la materia se destaca la del precedente de Fallos: 343:827, CS, “Balbiani, Carlos Ignacio c/ PEN ley 25.561 dtos. 1570/01 214/02 (Bontes) s/ proceso de conocimiento - ley 25.561”, 2020.

A los efectos del desarrollo de este trabajo, se realizará un repaso de las normas que rigieron el tratamiento de la deuda pública argentina y de la doctrina de los precedentes jurisprudenciales que sirvieron de antecedente al caso en examen; dejando de lado lo referente a la deuda que se rige por leyes extranjeras.

Y todo ello para lograr una aproximación de respuesta al interrogante planteado: cuáles son las condiciones que se deben acreditar para que las normas de orden público que rigen la sostenibilidad de la deuda del Estado cedan frente a los intereses individuales de este tipo de acreedores de edad avanzada.

2.- El contexto normativo de la emergencia pública suscitada a fines del año 2001 y su impacto sobre la deuda pública argentina.

2.1. El “default”, el diferimiento general del pago de los servicios de la deuda y las medidas tomadas para su reestructuración.

El proceso de recesión de la economía argentina iniciado a mediados del año 1998 y la decisión política de mantener el régimen de convertibilidad creado por la ley 23.828, llevó al gobierno a comprometer la sostenibilidad del sistema financiero en general y, en particular, de sus compromisos frente a la deuda pública.

Fue así que en el 1° de noviembre de 2001, el Poder Ejecutivo Nacional dictó el decreto de necesidad y urgencia (DNU) n° 1387/2001 a efectos de obtener una reducción de los costos de la deuda pública. De ese modo, en su título II instruyó al Ministerio de Economía a ofrecer a los tenedores de bonos la posibilidad de convertir voluntariamente sus acreencias en “Préstamos Garantizados” o “Bonos Nacionales Garantizados”, con una reducción de las tasas de interés en un 30% y una extensión de los plazos de cumplimiento, pero manteniendo el tipo de moneda de la emisión.

Un mes más tarde, el gobierno advirtió que aquella medida no contrarrestó la “marcada volatilidad en las cotizaciones de los valores públicos” que afectaba sensiblemente el nivel de las tasas de interés de la economía. Asimismo, persistía una caída abrupta en el nivel de los depósitos en entidades bancarias que había comenzado a operar a partir del mes de febrero de 2001, como así también la pérdida de las reservas del Banco Central de la República Argentina. Por ello, mediante el DNU n° 1570/2001 el Poder Ejecutivo Nacional estableció, entre otras medidas, la prohibición de los retiros en efectivo de cuentas bancarias que superaran los U$S250 o $250 por semana. Medida que se conoció como “corralito financiero”, que agravó sensiblemente el descontento de la ciudadanía con el gobierno, que llevó a un estallido social generalizado el 19 de diciembre de 2001 con la consecuente renuncia del ministro de economía y, finalmente, el abandono del gobierno del presidente electo el 20 de diciembre de ese año.

En ese contexto de crisis económica, social y política -cuyo retrato fue la sucesión de cinco presidentes en en el término de once días-, el 6 de enero de 2002 el Congreso Nacional sancionó la ley 25.561 (1)  que declaró la emergencia pública en materia social, económica, administrativa, financiera y cambiaria (artículo 1°) y que delegó en el Poder Ejecutivo, entre otras medidas, la facultad de “crear condiciones para el crecimiento económico sustentable y compatible con la reestructuración de la deuda pública” (inciso 3°) y de “establecer el sistema que determinará la relación de cambio entre el peso y las divisas extranjeras, y dictar regulaciones cambiarias” (artículo 2°).

De ese modo, el Poder Ejecutivo Nacional el 3 de febrero de 2002 dictó el DNU n° 214/2002 mediante el cual finalizó el régimen de convertibilidad establecido por la ley 23.928 y determinó que, a partir de esa fecha, quedaban transformadas a pesos “todas las obligaciones de dar sumas de dinero, de cualquier causa u origen —judiciales o extrajudiciales— expresadas en Dólares Estadounidenses, u otras monedas extranjeras, existentes a la sanción de la Ley N° 25.561” (artículo 1°). En ese sentido, reglamentó diversos supuestos de obligaciones en dólares a efectos de su conversión; y, en especial, ordenó la conversión de todos los depósitos en dólares estadounidenses u otras monedas extranjeras existentes en el sistema financiero en pesos, a razón de $1,40 por cada dólar (artículo 2°). Asimismo, dispuso la aplicación sobre dichos depósitos de un Coeficiente de Estabilización de Referencia (CER) que sería publicado por el BCRA (artículo 4°) y la emisión de un bono en dólares estadounidenses para aquellos ahorristas que optaran por ese instrumento en lugar de la conversión de sus depósitos (artículo 9°).

El 6 de marzo de 2002, el Congreso Nacional sancionó la ley 25.565 de presupuesto público para el ejercicio 2002. Entre sus normas, en el artículo 6° autorizó al Poder Ejecutivo Nacional, por medio del Ministerio de Economía: (i) a iniciar las gestiones para “reestructurar la deuda pública en los términos del artículo 65 de la Ley Nº 24.156” (2), a fin de adecuar los servicios de la misma a las posibilidades de pago, y (ii) a diferir, total o parcialmente, los pagos de los servicios de la deuda pública a efectos de atender las funciones básicas del Estado Nacional, durante el tiempo que demande llegar a un acuerdo. Cabe destacar que esas medidas fueron reiteradas en las leyes presupuestarias siguientes (ver las leyes 25.725 de presupuesto público para el año 2003, artículo 7°; y 25.827 de presupuesto público para el año 2004, artículo 62).

El 8 de marzo de 2002, en ejercicio de las facultades delegadas mediante la ley 25.561 y con el antecedente de la pesificación dispuesta mediante el DNU n° 214/2002, el Poder Ejecutivo Nacional emitió el DNU n° 471/2002 que dispuso la conversión en pesos de las obligaciones del Sector Público Nacional vigentes al 3 de febrero de 2002 denominadas en dólares estadounidenses u otra moneda extranjera regidas por la legislación argentina, a la paridad de $1,40 por cada dólar y ajustadas mediante el CER; y estableció que dichas obligaciones convertidas a pesos devengarían intereses a la tasa del 2% anual a partir del 3 de febrero de 2002, manteniéndose las fechas y frecuencia de pago de los instrumentos respectivos en la forma originalmente pactada (artículo 2°).

Sin embargo, posteriormente y en ejercicio de la autorización conferida por el Congreso Nacional en el artículo 6° de la ley 26.565, el Ministerio de Economía dictó la resolución n° 73/2002 que dispuso, para el ejercicio 2002, el diferimiento de los pagos de los servicios de la deuda pública del Gobierno Nacional hasta el 31 de diciembre de 2002 o hasta que se completara el proceso de reestructuración (artículo 1°). Asimismo, reglamentó diversos supuestos que se encontrarían exceptuados de dicho diferimiento, tales como:

(a) los servicios financieros de los “Bonos de Consolidación Previsionales - 2da. Serie” que estén en poder de sus tenedores originales;

(b) los servicios financieros de los “Bonos de Consolidación - 2da. Serie” que estén en poder de los causahabientes de personas que se encuentren en situación de desaparición forzada;

(c) los servicios financieros de los “Bonos del Tesoro de mediano plazo y largo plazo” (BONTES), Letras del Tesoro (LETES), Bonos de Consolidación y Bonos de Consolidación Previsionales que estén en poder de personas físicas de 75 años o más de edad, y cuyas tenencias se encuentren acreditadas en la Caja de Valores al 31 de diciembre de 2001 y que se mantenga sin variación;

(d) los servicios financieros de los “Bonos de Consolidación” que estén en poder de personas físicas que los hubieran recibido en concepto de indemnizaciones o pagos de similar naturaleza en concepto de desvinculaciones laborales; y

(e) los servicios financieros de los bonos mencionados en el punto c) en poder de personas que atraviesen situaciones en las que estuvieran en riesgo la vida, la salud o la integridad física de las personas, los que serán consideradas individualmente (3).

A su vez, respecto del ejercicio 2003, dicho ministerio dictó la resolución n° 158/2003 que mantuvo el diferimiento del pago de los servicios de la deuda pública hasta el 31 de diciembre de 2003. En cuanto a las excepciones a dicho diferimiento y en lo que aquí más importa, dipuso en su artículo 2°, inciso ‘d’, apartados I y II, que la medida alcazaría a los servicios financieros de los BONTES, LETES, Bonos de consolidación (típicos y previsionales) y bonos externos:

(i) “Que estén, en poder de personas físicas de sesenta y cinco (75) años o más de edad, y cuyas tenencias se encuentren acreditadas en la Caja de Valores S.A. al 31 de diciembre de 2001 y que se mantengan sin variación, o por la parte que cumpla con esta condición”; y

(ii) “Que estuviesen en poder de personas que atraviesen situaciones en las que estuvieran en riesgo la vida, o aquellas en las que exista un severo compromiso de su salud por el riesgo de incapacidad que presuma la patología y la imposibilidad de postergación del tratamiento por un lapso mayor a DOS (2) años las que serán consideradas individualmente, todo ello según dictamen de una comisión médica conformada ad-hoc y cuyas tenencias se encuentren acreditadas en CAJA DE VALORES S.A a la fecha de publicación en el Boletín Oficial (4)  de la Resolución Nº 73/02 del MINISTERIO DE ECONOMIA”.

En la ley 25.967 de presupuesto público para el año 2005, el Congreso Nacional tomó diversas medidas, entre las que se destaca:

(i) disponer el diferimiento del pago de los servicios de la deuda pública contraída originalmente con anterioridad al 31 de diciembre de 2001, “hasta que el Poder Ejecutivo nacional declare la finalización del proceso de reestructuración de la misma” (artículo 46);

(ii) establecer las excepciones a dicho diferimiento, en los mismos términos en que fueron estipuladas en la resolución n° 158/2003 del Ministerio de Economía (artículo 47); y

(iii) autorizar al Poder Ejecutivo Nacional, a través del Ministerio de Economía, a proseguir con el proceso de reestructuración de la deuda pública, “quedando facultado el Poder Ejecutivo nacional para realizar todos aquellos actos necesarios para la conclusión del citado proceso, a fin de adecuar los servicios de la misma a las posibilidades de pago del Estado nacional en el mediano y largo plazo” (artículo 49).

En ese contexto, a efectos de superar la situación de cesación de pagos, el Poder Ejecutivo dictó el decreto n° 1735/2004 que estableció los alcances, los términos y las condiciones del proceso de reestructuración de la deuda pública mediante un plan de canje de títulos, cuya oferta y prospecto fueron establecidos por el Ministerio de Economía mediante la resolución n° 20/2005. Dicho proceso culminó con una amplia adhesión de los acreedores del Estado (5).

En las leyes presupuestarias posteriores 26.078, 26.198, 26.337 y 26.422 (correspondientes a los ejercicios 2006, 2007, 2008 y 2009, respectivamente), el Congreso Nacional mantuvo el diferimiento del pago de los servicios de la deuda pública “hasta que el PODER EJECUTIVO NACIONAL declare la finalización del proceso de reestructuración de la misma” y ciertas excepciones a dicho diferimiento que fueron reducidas en cuanto a los supuestos contemplados (6).

Asimismo, el 9 de diciembre de 2009 el Congreso Nacional sancionó la ley 26.547 mediante la cual nuevamente autorizó al Poder Ejecutivo Nacional, a través del Ministerio de Economía, a “realizar todos aquellos actos necesarios para la conclusión del proceso de reestructuración de los títulos públicos que fueran elegibles para el canje dispuesto en el Decreto Nº 1735 del 9 de diciembre de 2004 y sus normas complementarias que no hubiesen sido presentados al mismo (…) a fin de adecuar los servicios de dicha deuda a las posibilidades de pago del Estado nacional en el mediano y largo plazo” (artículo 2°). El nuevo proceso de canje de la deuda fue instrumentado mediante el decreto n° 563/2010 y también tuvo una amplia adhesión, ya que -considerado conjuntamente con el canje anterior- permaneció sin refinanciación menos del 8% de la deuda pública elegible (7).

Posteriormente, las leyes presupuestarias 26.646 (del ejercicio 2010, que fue prorrogada para el año siguiente mediante el decreto n° 2054/2010), 26.728 (del ejercicio 2012), 26.784 (del ejercicio 2013), 26.895 (del ejercicio 2014), 27.008 (del ejercicio 2015), 27.198 (del ejercicio 2016), 27.341 (del ejercicio 2017, prorrogado para el ejercicio siguiente), 27.467 (del ejercicio 2019, prorrogado para el ejercicio siguiente), 27.591 (del ejercicio 2021, prorrogado para el ejercicio siguiente) y 27.701 (del ejercicio 2023), mantuvieron el diferimiento del pago de los servicios de la deuda contraída con anterioridad al 31 de diciembre de 2001, sin establecer excepciones a dicho diferimiento.

2.2. En busca de la solución definitiva al problema de los tenedores “holdouts”: la sanción de la ley 27.249.

El 31 de marzo de 2016 el Congreso Nacional sancionó la 27.249 a efectos de concluir el proceso de normalización de los servicios de la deuda pública argentina con ciertos tenedores de títulos públicos que fueran elegibles para los canjes dispuestos mediante los decretos n° 1735/2004 y n° 563/2010, y que no se hubiesen presentado a tales canjes.

Esa ley, definida en su artículo 19 como una norma de orden público, autorizó al Ministerio de Hacienda y Finanzas Públicas a realizar todos los actos necesarios para la cancelación de la deuda pública remanente contraída antes del 31 de diciembre de 2001 (artículo 6°).

Es necesario destacar que el régimen de cancelación de la deuda pública prevista en esta “Ley de Pago Final” (8) fue mantenido en las sucesivas leyes presupuestarias dictadas hasta la actualidad.

La clave de ese régimen de arreglo de la deuda pública “defaulteada” fue el ofrecimiento de una negociación con los acreedores que no afectaba el capital original pero que si contemplaba una importante quita sobre los intereses.

En cuanto aquí más interesa, acerca de la deuda pública regida por la legislación argentina, dicho régimen se estrtucturó sobre una “Oferta Base” dirigida a todos los tenedores de bonos “defaulteados” que prevé la cancelación de sus títulos mediante un pago equivalente al monto de capital original adeudado más un 50% de dicho monto de capital original, el cual será cancelado en efectivo contra la entrega de los títulos. Ahora bien, para aquellos acreedores que, al 31 de enero de 2016, contaren con una sentencia que reconociere la deuda derivada de los títulos bajo su tenencia, en ningún caso podrían recibir más del 100% del valor establecido en esa sentencia.

Fue así que, en ejercicio de la postestad otorgada en el artículo 6° de la referida ley, el Ministerio de Hacienda dictó la resolución n° 516/2019 (cuya vigencia se mantiene en la actualidad) que aprobó el “Procedimiento para la Instrumentación de Acuerdos de Cancelación de Títulos Públicos Elegibles”, según las condiciones y las modalidades establecidas en su anexo I, en donde se contemplan diversas situaciones (9).

3.- La constitucionalidad de la “pesificación” de los títulos de la deuda pública emitidos en dólares estadounidenses. El precedente de FALLOS: 328:690, CS,“Galli, Rodolfo Gabriel c/ PEN Ley 25561 Dtos. 1570/01 214/02 s/amparo”, 2005.

El 5 de abril de 2005, la Corte Suprema de Justicia de la Nación dictó el mencionado precedente en el que sostuvo la constitucionalidad de las normas de emergencia que dispusieron la “pesificación” de los títulos de la deuda pública emitidos en dólares estadounidenses y sometidos a la ley argentina; particularmente, examinó la validez del decreto n° 471/2002.

Del dictamen de la Procuración General de la Nación al que remitió la Corte Suprema, y de los votos individuales que emitió cada uno de sus integrantes, se extrae la siguiente doctrina:

a. La suspensión de pago de los servicios de la deuda pública dispuesta por los gobiernos por razones de necesidad financiera o de interés público fue aceptada por la comunidad internacional con base al principio de “derecho de gentes” (10), tal como fue recordado en el precedente de FALLOS: 319:2886, CS “Brunicardi Adriano c/ Estado Nacional (Banco Central de la República Argentina) s/ cobro”, 1996.

b. La Constitución Nacional atribuye al Congreso de la Nación las facultades de “arreglar el pago de la deuda interior y exterior de la Nación”, y de aprobar el presupuesto general de gastos y cálculo de recursos de la Administración Nacional (artículo 75, incisos 7 y 8).

c. El Poder Legislativo, en ejercicio de tales potestades, convalidó las medidas adoptadas por el Poder Ejecutivo Nacional respecto de la deuda pública argentina o, directamente, le delegó la decisión sobre el modo de atender a dichas obligaciones (según las leyes 25.565, 25.827 y 25.967).

d. Las medidas cuestionadas en el caso, que deben ser entendidas en un contexto donde “no hay habitante que no haya sufrido las consecuencias de la emergencia”, no se limitaron a convertir a pesos argentinos las obligaciones originalmente constituidas en moneda extranjera sino que, además, previeron mecanismos de compensación para atenuar la pérdida de su valor que trajo aparejado el abandono del sistema de convertibilidad (momento en el que se alude a la conversión de $1,40 por cada dólar, más la aplicación del CER).

e. La disparidad de trato entre la deuda pública sometida a la ley argentina y la que se rige por las leyes extranjeras no configura un tratamiento desigual entre acreedores que vulnere la garantía prevista en el artículo 16 de la Constitución Nacional. La distinción no se realiza entre nacionales y extranjeros, sino entre títulos u obligaciones sometidos a una u otra legislación, de manera que los efectos del decreto n° 471/2002 alcanzan a todos los acreedores, sin distingos de nacionalidad, que posean títulos de la deuda pública regidos por las leyes argentinas.

f. El deber de cumplimiento de las obligaciones ante una circunstancia de emergencia incuestionable tiene como límite la capacidad de pago del Estado deudor, “entendida ésta como la preservación de lo necesario para el cumplimiento de sus funciones, la atención de servicios esenciales y la salvaguarda de las bases presupuestarias y monetarias indispensables para permitir un desarrollo adecuado de la economía”.

g. Una ponderación razonable lleva a la conclusión de que la regla general es el respeto de las condiciones pactadas, las que sólo pueden ser modificadas en situaciones de emergencia excepcional y gravísima. Esa situación ocurre cuando el cumplimiento puntual lleva al Estado a su propia crisis y al sacrificio de derechos fundamentales de la población que debe proteger, tal como sucedió con nuestro país.

Como puede apreciarse, la Corte Suprema no abordó el tratamiento -más allá de que algunos votos lo mencionen (11)- sobre el canje de títulos efectuado por el Estado Nacional, dado que -como expresamente lo aclaró en la parte resolutiva de su pronunciamiento- “el alcance y consecuencias del decreto 1735/04 y la ley 26.017 no han sido objeto de debate y podrán ser materia de tratamiento por la vía y la forma que correspondieren”. Tampoco se pronunció, por ser una materia ajena a la litis, sobre la procedencia o improcedencia de las pretensiones de cobro planteadas por tenedores de títulos que no aceptaron dicho canje y sobre las cuales pesaba el diferimiento general del pago de la deuda pública contraída por el Estado Nacional con anterioridad al 31 de diciembre de 2001.

Sin embargo, posteriormente, en el precedente de FALLOS: 333:855, CS “Rabolini, Germán Adolfo c/ EN-M Economía-Resol 73/02 s/ amparo ley 16986”, 2010, el Máximo Tribunal -con remisión al dictamen de la Procuración General- precisó que: “una adecuada inteligencia del (…) precedente ‘Galli’ permite afirmar que en esa causa la Corte no se limitó a resolver lo relativo a la modificación de la moneda de pago -dispuesta por el decreto 471/02 respecto de los bonos regidos por la legislación argentina- sino que estableció una doctrina de amplios alcances -con respaldo en un principio de derecho de gentes cuya existencia ya había sido afirmada por el Tribunal en el precedente ‘Brunicardi, Adriano c/ Estado Nacional (BCRA)’ (Fallos: 319:2886)- en lo concerniente a las facultades del Estado, respecto de la posibilidad de que en épocas de graves crisis económicas limite, suspenda o reestructure los pagos de la deuda para adecuar sus servicios a las reales posibilidades de las finanzas públicas, a la prestación de los servicios esenciales y al cumplimiento de las funciones estatales básicas que no pueden ser desatendidas”.

Es decir que, a partir de esa reinterpretación, no queda duda de que la doctrina del precedente “Galli” comporta un “leading case” sobre la constitucionalidad de la legislación de emergencia que rigió la crisis económico-financiera sufrida a partir del mes de diciembre de 2001 y, particularmente, de todas las medidas normativas dictadas por el Estado Nacional a efectos del arreglo del pago de la deuda pública argentina.

Decisión que, en definitiva, se sostuvo en el concepto básico de la prevalencia del interés general sobre los intereses particulares para la salvaguarda de la subsistencia de la Nación y, concretamente, del mantenimiento de los servicios esenciales que el Estado debe prestar.

4.- Los precedentes de la Corte Suprema en los que se examinó la procedencia de las excepciones al diferimiento general del pago de los servicios de la deuda pública anteriores al caso “Balbiani”.

Como se desarrolló en el punto anterior, es claro que el plexo normativo de emergencia referente a la deuda pública argentina resiste el test de constitucionalidad en función de su legitimidad. Es que es cierto que la restricción de los derechos de índole particular que podrían invocar las personas tenedoras de dicha deuda impaga cedía frente a la necesidad general de que el Estado Nacional arreglase el pago sin afectar el cumplimiento de sus funciones básicas y de acuerdo con un mecanismo que hiciera sostenible en el tiempo el cumplimiento de sus compromisos.

Sin embargo, con el correr el tiempo, persistieron los reclamos de diversas personas que mantenían en su poder títulos de la deuda pública emitidos con anterioridad al 31 de diciembre de 2001, que no adhirieron a los canjes propuestos por el Estado Nacional y sobre quienes pesaba el diferimiento general de pago establecido en las sucesivas leyes de presupuestarias emitidas a partir de la emergencia pública declarada por la ley 25.561.

Para la comprensión de los alcances del presente trabajo, es necesario efectuar un repaso de los precedentes de la Corte Suprema en los que se examinaron diversos casos de personas tenedoras de bonos de la deuda pública que requerían ser exceptuaas de dicho diferimiento y obtener el pago en efectivo de sus acreencias.

4.1. CS, “Tapella, Néstor Carlos y otro c/ EN - Bocones previsionales s/ amparo ley 16.986”, T. 394.L.XLIV, 27/IX/ 2011.

En este caso, la parte actora pretendió la declaración de inconstitucionalidad del decreto n° 471/2002 y el cobro en efectivo de su tenencia de títulos públicos, de conformidad con las condiciones previstas en su emisión.

La demanda fue rechazada en las instancias anteriores en cuanto al planteo de inconstitucionalidad. Sin embargo, la Sala II de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal reparó en que el caso de la actora poseía encuadramiento en las excepciones al diferimiento del pago de los servicios de la deuda pública contempladas en las leyes 25.827, 26.198 y 26.337, y ordenó la inmediata cancelación de los bonos y sus servicios al comprobar que: (i) la actora acreditó esa tenencia en la Caja de Valores S.A. al 31 de diciembre de 2001; (ii) la tenencia fue ininterrumpida y sin variación; y (iii) se trataba de una persona mayor de 75 años de edad.

El Estado Nacional cuestionó esa decisión mediante un recurso extraordinario federal con sustento en que si bien las resoluciones n° 73/2002 y n° 153/2003 del Ministerio de Economía y las leyes de presupuesto de los ejercicios 2004, 2005 y 2006 exceptuaron del diferimiento de pago a los tenedores de bonos previsionales de edad avanzada, destacó que a partir del ejercicio 2007 las excepciones quedaron circunscriptas a un sólo tipo de bonos (las Letras del Tesoro).

El 27 de septiembre de 2011, con remisión a los los fundamentos del dictamen de la Procuración General, la Corte Suprema confirmó el pronunciamiento de la cámara.

Para resolver de ese modo, sostuvo que la situación de la parte actora se había consolidado con las normas que contemplaban la excepción en cuestión, sin que obstara a ello la circunstancia de que en leyes posteriores se hubiera regulado de un modo diferente el tratamiento de la deuda pública.

Además, remarcó que concurrían dos circunstancias que no debían pasarse por alto, a saber:

(i) no existía ninguna disposición en las leyes posteriores invocadas por el Estado Nacional en su recurso que permitiera sostener su aplicación retroactiva; y

(ii) existían numerosos casos similares al presente en los que el Estado Nacional abonó los servicios de la deuda pública al incluir a las personas tenedoras de los títulos en alguna de las excepciones al diferimiento de pago, sin que interrumpiera el cumplimiento de tal obligación por el mero vencimiento del ejercicio fiscal o por la sanción de una nueva ley de presupuesto.

En definitiva, la doctrina sentada en este precedente fue que la situación legal de las personas tenedoras de deuda pública debía examinarse de conformidad con las normas vigentes al momento del inicio de la litis, sin que puedan verse afectadas por las regulaciones posteriores que trataran en forma disímil a dicha deuda.

4.2. FALLOS: 333:847, CS, “Paganini, María y otro c/ PEN -ley 25.561 - dto. 214/02 y dto. 1735/04 s/ proceso de conocimiento - ley 25.561”, 2010.

En este precedente la Corte Suprema, con remisión a los fundamentos del dictamen de la Procuración General, revocó la sentencia de la Sala II de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal que, por mayoría, había confirmado la sentencia de primera instancia en cuanto ordenó al Estado Nacional que incluyera a los actores entre las excepciones que establece el artículo 60, inciso ‘d’, de la ley 25.827 y que, consecuentemente, abone los servicios de los bonos que aquéllos poseen.

Es necesario destacar que su recurso extraordinario, entre otras cuestiones, el Estado Nacional planteó que la sentencia de cámara únicamente reparó en la edad de los actores pero no tuvo en cuenta que sus tenencias no se encontraban registradas en la Caja de Valores S.A. antes del 31 de diciembre de 2001. En cuanto al requisito de la edad avanzada, señaló que esa excepción fue admitida por primera vez por la resolución n° 73/2002 del Ministerio de Economía y que se mantuvo en las leyes de presupuesto de los ejercicios 2004 y 2005 (artículos 60, inciso ‘d’, apartado I, de la ley 25.827, y 47, inciso ‘d’, apartado I, de la ley 25.967), pero que no estuvo contemplada en las leyes 26.078 y 26.198, que aprobaron los presupuestos para los ejercicios 2006 y 2007; normas que, por lo demás, fueron omitidas en su consideración por la cámara al momento de resolver. Además, señaló que los requisitos establecidos para que opere la excepción al diferimiento del pago de la deuda no eran irrazonables ni quebrantaban el principio de igualdad, dado que fueron previstos para evitar que las personas que adquirieron bonos de la deuda pública ya “defaulteada” y no “canjeada” a precios ínfimos no se valieran de una condición personal -como es la edad avanzada- para demandar al Estado y obtener un fallo favorable que les permita recuperar el capital invertido más una considerable diferencia, mediante “la invocación de derechos que no les corresponden”.

En el dictamen que compartió la Corte Suprema se destacó que eran tres los requisitos que debían acreditarse a los efectos de que los actores -según los bonos involucrados en la causa- se exceptuaran del diferimiento general del pago de la deuda pública: (i) que los bonos estén en poder de personas físicas de 75 años o más de edad; (ii) que las tenencias se encuentren acreditadas en la Caja de Valores S.A. al 31 de diciembre de 2001; y (iii) que éstas se mantengan sin variación.

En ese sentido, centró su examen en determinar si a los efectos del encuadramiento del caso en las excepciones al diferimiento del pago de la deuda pública, la exigencia de que los bonos estuvieran registrados en la Caja de Valores antes de una fecha determinada (31 de diciembre de 2001) violaba la garantía de la igualdad de trato prevista en el artículo 16 de la Constitución Nacional.

En ese sentido, recordó su doctrina tradicional según la cual la citada cláusula constitucional no imponía una igualdad rígida, ni que tal garantía obstaba a que el Congreso Nacional contemplara en forma distinta situaciones que considerara diferentes, en la medida en que las distinciones y/o exclusiones se basaran en motivos razonables y no en un propósito de hostilidad contra determinada persona o grupo de personas, o en un indebido privilegio personal o de un grupo.

A partir de esa premisa, consideró que la garantía constitucional de la igualdad no se encontraba afectada por la distinción que formulaban las normas que regían el diferimiento del pago de la deuda pública, en tanto la diversidad de trato entre las personas tenedoras de títulos que registraron sus acreencias antes del 31 de diciembre de 2001 y aquellas que, como los aquí actores, lo hicieron después de esa fecha -casi tres años después-, no se presentaba como una discriminación que mereciera reproche constitucional, sino como una razonable reglamentación de una diferente situación.

Asimismo, hizo eco del argumento planteado por el Estado Nacional en cuanto a que esa distinción reglamentaria se justificaba a fin evitar manejos fraudulentos con títulos públicos, más aún si se advertía que, en el marco de una situación de emergencia pública, el Congreso Nacional había contemplado diversas excepciones al diferimiento general de los pagos.

Por todo ello, concluyó en que la previsión de que las tenencias se encontraran registradas antes de una determinada fecha para que sus titulares estuvieran exceptuados del diferimiento se presentaba razonable y descartaba cualquier afectación de la garantía constitucional de igualdad.

A modo de conclusión, y como dato relevante del caso, debe resaltarse que la Corte Suprema tuvo especialmente en cuenta -por haber sido mencionada en más de una oportunidad- la circunstancia de que las personas allí accionantes habían registrado sus acreencias de títulos públicos en la Caja de Valores S.A. mucho tiempo después del 31 de diciembre de 2001.

4.3. CS, “Cavallaro, María Rosa c/ PEN ley 25.561 dto. 471/02 s/ proceso de conocimiento”, C.617.L.XLVI, 21/II/2013.

En este precedente, la Corte Suprema -también con remisión al dictamen de la Procuración General-, aplicó la doctrina del precedente “Paganini” (Fallos: 333:847) y revocó la sentencia de la Sala V de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal que, si bien rechazó la pretensión de la parte actora de que se declarara la inconstitucionalidad del decreto n° 471/2002, ordenó cancelar los títulos de la deuda pública en los términos que esa norma dispone, ya que su edad avanzada justificaba la declaración de inconstitucionalidad de los artículos 52 y 55 de la ley 26.337 (12).

Para así resolver, la Corte Suprema rememoró la doctrina del precedente “Rabolini” (Fallos: 333:855) en cuanto a la cabal interpretación que debía realizarse del precedente “Galli” (Fallos: 328:690) y de su aplicación a las normas de emergencia pública que regían el arreglo del pago de la deuda contraída por el Estado Nacional.

A partir de esa premisa, sostuvo que las disposiciones que la cámara declaró contrarias a la Constitución Nacional pertenecían a aquella categoría excepcional de normas que fueron dictadas en el marco del estado de emergencia pública declarado por la ley 25.561 y sucesivamente prorrogado por las leyes 25.972, 26.077, 26.204, 26.339, 26.456 y 26.563.

Por otro lado, resaltó que el Estado Nacional al mismo tiempo en que difirió los pagos de su deuda pública, estableció numerosas excepciones a esa regla (según las resoluciones n° 73/2002 y 158/2003 del Ministerio de Economía, y las leyes 25.827, 25.967, 26.078, 26.198, 26.337 y 26.422), que permitieron a un importante conjunto de tenedores de títulos públicos percibir los servicios financieros en las condiciones fijadas por el decreto n° 471/2002. Y que una de esas excepciones estaba referida a los bonos del tesoro como los que poseía la parte actora, aunque su operatividad estaba sujeta al cumplimiento de determinadas condiciones.

En ese sentido, resaltó que en la decisión tomada por la cámara no se realizó una interpretación integral del bloque normativo de emergencia, ni se valoró el contexto en el que ellas fueron dictadas, limitándose a considerarlas contrarias al texto constitucional en virtud de la avanzada edad de la actora, sin siquiera examinar que los títulos públicos objeto de autos estuvieran registrados en la Caja de Valores S.A. con anterioridad al 31 de diciembre de 2001, así como a la finalidad perseguida con la exigencia de cumplimiento de ese requisito.

Consecuentemente, sostuvo que no se encontraba controvertido que la parte actora no cumplía con uno de los requisitos indispensables para ser exceptuada del diferimiento del pago de la deuda pública, concretamente, de que sus bonos se encontraran ingresados en la Caja de Valores S.A. antes del 31 de diciembre de 2001 (13); requisito que en el ya citado precedente “Paganini” (Fallos: 333:854) no se encontró merecedor de reproche constitucional. De modo que la Cámara debió explicar las razones por las cuales dicha exigencia resultaba, en el caso, irrazonable o arbitraria y, por ello, inconstitucional, y no lo hizo, convirtiéndose su decisión en arbitraria.

En este precedente, tal como surge de la lectura del dictamen al que remitió la Corte Suprema y al igual que en el caso mencionado en el apartado anterior, la decisión también se sustentó en la tardía registración de la tenencia en la mencionada caja y en la ausencia de constancias sobre la fecha de la efectiva adquisición por parte de la actora de la tenencia.

4.4. FALLOS: 337:339, CS, “Castiglione, Maria Mercedes c/ EN – M° de Economía - SF Nota 2169/07 (Expte. S0l 131.453/06) s/ proceso de conocimiento”, 2014.

En este caso, la Corte Suprema -concordemente con lo dictaminado por la Procuración General- dejó sin efecto la sentencia de la Sala III de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal. La cámara, al revocar la decisión de la primera instancia, rechazó la demanda de la actora que perseguía la declaración de nulidad del acto dictado por la Dirección de Administración de la Deuda Pública de la Oficina Nacional de Crédito Público en cuanto desestimó su solicitud de ser incluida en la excepción al diferimiento del pagos de los servicios de la deuda pública contemplada en el artículo 47, inciso ‘c’, apartado I, de la ley 25.967. Para tomar esa decisión, la cámara aludió a la doctrina de los ya citados precedentes “Galli” (Fallos: 328:690) y “Paganini” (Fallos: 333:847), y señaló que la exigencia de que las tenencias de títulos públicos se encontraran acreditadas en la Caja de Valores S.A. implicaba que ellos estuvieran depositados en dicha entidad y no meramente asentados.

Al examinar el caso, la Corte Suprema precisó que la cuestión a resolver era determinar si la exigencia de que las tenencias de la actora estén acreditadas en la Caja de Valores S.A. implicaba que los bonos debían encontrarse efectivamente depositados allí a la fecha requerida por la norma, o si -como sostenía la actora- bastaba para ser excluida del diferimiento con que esa tenencia hubiese sido registrada en algún momento antes de que se publicara la resolución n° 73/2002 del Ministerio de Economía.

En ese sentido, resaltó que no se hallaba en discusión que la actora, en su carácter de beneficiaria de la ley 24.411 (indemnización para los causahabientes de víctimas de desaparición forzada), recibió los “Bonos de Consolidación en Dólares Estadounidenses 2da. Serie” (por un valor nominal de 86.947) por medio de su acreditación en la Caja de Valores S.A. el 25 de junio de 2000 y que, el 3 de julio de ese mismo año, transfirió gran parte de esos bonos (por un valor nominal de 83.000) a una cuenta de su titularidad en el exterior.

Recordó que en el precedente “Paganini” (Fallos: 333:847) se consideró que la expresión “acreditadas en la Caja de Valores S.A. al 31 de diciembre de 2001” se refería a que los bonos estuvieran registrados en aquella institución antes de la fecha mencionada y que esa exigencia respondía a la necesidad de evitar operaciones fraudulentas con los títulos.

En esas condiciones, sostuvo que el requisito de que las tenencias de la actora se encuentren registradas en la Caja de Valores S.A. antes de la fecha de publicación de la resolución n° 73/2002 aparece cumplido, si se tiene en cuenta que dicha entidad recibió en depósito colectivo los bonos el 23 de junio de 2000.

Asimismo, puso de resalto que, en el caso, no se presentaba el riesgo de manejos fraudulentos de esos títulos públicos, dado que:

(i) la actora era tenedora original de dichos bonos por haberlos recibido del Estado Nacional en pago de la indemnización prevista por la ley 24.411 y no por haberlos adquirido en el mercado con posterioridad a la cesación de pagos de la deuda pública; y

(ii) no se ha desvirtuado en la causa que tales títulos públicos permanecieron en su patrimonio en forma ininterrumpida hasta la actualidad.

Es decir, que la Corte Suprema interpretó que para tener por cumplido el requisito de que las tenencias se encuentren acreditadas en la Caja de Valores S.A. bastaba con el mero registro antes de la fecha indicada en la norma. Además, determinó como relevante la necesidad de comprobar la inexistencia de manejos fraudulentos de las personas tenedoras que, en el caso, descartó por ser la actora la titular original de los títulos públicos y por haberlos mantenido en su poder ininterrumpidamente.

5.- Los antecedentes del precedente de FALLOS: 343:827, CS, “Balbiani, Carlos Ignacio c/ PEN ley 25.561 dtos. 1570/01 214/02 (Bontes) s/ proceso de conocimiento - ley 25.561”, 2020.

5.1.- La pretensión en demanda.

El actor, tenedor de títulos de la deuda pública argentina, promovió en el año 2009 una demanda ordinaria contra el Estado Nacional a efectos de que se lo condene al pago inmediato del crédito resultante de esa tenencia en los términos originalmente pactados.

Los ejes de su pretensión fueron los siguientes:

a. Adquirió títulos de la deuda pública emitidos por el Estado Nacional en dólares estadounidenses, denominados “Bontes 02 (Especie 5302) – Bonos del Tesoro a Mediano Plazo” y cuyo vencimiento operó el 9 de mayo de 2002.

b. El derecho de propiedad sobre esa tenencia fue afectado con el dictado del decreto n° 471/2002 mediante el cual fueron “pesificadas” las obligaciones asumidas por el Estado Nacional en dólares estadounidenses (según la paridad de U$S1 = $1,40), cuya declaración de inconstitucionalidad solicitó, entre otras normas (14), con el propósito de obtener el pago de su tenencia de conformidad con las condiciones originarias previstas en la emisión de los bonos.

c. Hasta el momento en que inició la acción, el Estado Nacional aun no canceló esa deuda pública.

d. Si bien dicha deuda fue reestructurada, tomó la decisión de no adherirse al “canje” propuesto por el Estado Nacional porque su caso poseía encuadramiento en las excepciones previstas en dicha reestructuración y, por tanto, instó un reclamo ante el Ministerio de Economía a efectos de obtener el pago en efectivo de su tenencia que fue finalmente rechazado.

e. La culminación del proceso de reestructuración de la deuda pública y el mantenimiento del diferimiento general de los pagos de los servicios de la deuda contraída por el Estado Nacional antes del 31 de diciembre de 2001 (previstos en las sucesivas leyes sobre presupuesto público) le impedía el ejercicio de sus derechos.

f. Su edad avanzada lo colocaba entre los supuestos de excepción establecidos en los artículos 1° y 2°, inciso ‘d’, de la resolución n° 73/2002 del Ministerio de Economía, o en el artículo 47 de la ley 25.967; situación que debía ser reconocida por la justicia con la consecuente condena al Estado Nacional de abonar en efectivo su tenencia.

5.2. La sentencia de primera instancia.

El 30 de noviembre de 2016, el Juzgado Contencioso Administrativo Federal n° 3 admitió parcialmente la demanda del actor.

Si bien rechazó el planteo de inconstitucionalidad, consideró que el actor debía ser incluido en las excepciones al diferimiento del pago de los servicios de la deuda pública contempladas en el artículo 47 de la ley 25.967 y ordenó al Estado Nacional a cancelar los títulos públicos objeto de la demanda en los términos dispuestos por esa ley.

Relativamente al rechazo de la inconstitucionalidad, la jueza interviniente:

a. Aplicó la doctrina del ya citado precedente “Galli” (Fallos: 328:690) mediante el cual la Corte Suprema ratificó la constitucionalidad del plexo normativo referente a la pesificación de la deuda pública.

b. Respecto del proceso de reestructuración y de renegociación de la deuda pública, recordó que esos aspectos constituían una potestad primaria del Congreso de la Nación en función de los artículos 4º y 75, incisos 4 y 7, de la Constitución Nacional (15); normas que, por otra parte, no excluían la posibilidad de que el Poder Legislativo delegue tales atribuciones al Poder Ejecutivo, tal como lo hizo en las sucesivas leyes presupuestarias que dictó luego de la declaración de la emergencia pública.

c. Sostuvo que el proceso de reestructuración de la deuda pública y la proposición de un canje voluntario de esa deuda se presentaba como “una técnica adecuada y legítima utilizada por un Estado para prevenir o resolver una crisis económica o financiera y lograr un nivel de deuda sostenible, es decir pagable en el tiempo” y agregó que, respecto de la deuda no renegociada, persistiría “el estado de cesación de pagos como consecuencia de la insolvencia del Estado para responder por las obligaciones pendientes en los términos originalmente convenidos”.

Respecto del planteo del actor de que se reconozca a su caso dentro de las excepciones al diferimiento del pago de los servicios de la deuda pública, la jueza:

a. Destacó que no podía pasarse por alto que el actor, de edad avanzada, reclamó al Ministerio de Economía la inclusión de su caso en las excepciones previstas en el artículo 47 de la ley 25.967 para dicho diferimiento y que esa solicitud fue rechazada porque el interesado no contaba con la acreditación de los títulos públicos de los que era tenedor en la Caja de Valores S.A. a la fecha indicada por la norma.

b. Señaló que el inciso ‘d’, apartado I, de esa norma incluyó a los servicios financieros de los “Bonos del Tesoro de Mediano Plazo y Largo Plazo” (BONTES) que: (i) estuvieran en poder de personas de 75 años de edad o más, (ii) dichas tenencias se encuentren acreditadas en la Caja de Valores S.A. al 31 de diciembre del 2001, y (iii) se mantengan sin variación o por la parte que cumpla esa condición.

c. Puso de resalto que el actor, nacido el 14 de mayo de 1925, acreditó la posesión de “BONTES” al 31 de diciembre de 2001 por un valor nominal de 370.000, que se encontraban depositados en custodia en el Banco Galicia Uruguay S.A. y que la titularidad sobre la tenencia de esos títulos se mantuvo invariable. Ese extremo surgía del propio dictamen emitido por la Dirección de Administración de Deuda Pública del Ministerio de Economía en el marco de las actuaciones administrativas generadas por el reclamo del actor (16).

d. Concluyó que esa constancia evidenciaba que la tenencia de bonos cuya titularidad mantiene el actor fueron adquiridos anteriormente a la fecha en que se declaró el “default” de la deuda pública y que, por tanto, resultaba aplicable la doctrina del ya citado precedente “Castiglione” (Fallos: 337:339).

Esa decisión fue apelada tanto por el actor (por considerar que la sentencia no fijó un plazo para su cumplimiento) como por el Estado Nacional (al entender ilegítima la inclusión del acccionante en la excepción al diferimiento de pago).

5.3. La sentencia de segunda instancia.

El 14 de mayo de 2017, la Sala II de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal admitió el recurso de apelación del Estado Nacional, declaró abstracto un pronunciamiento sobre la apelación del actor, revocó la sentencia de primera instancia y, consecuentemente, rechazó la demanda.

Para así decidir, dicho tribunal sostuvo los siguientes fundamentos:

a. Para que opere la excepción al diferimiento de pagos de la deuda pública nacional, el artículo 49, inciso ‘d’, apartado I, de la ley 25.967 exige el cumplimiento de tres requisitos: (i) que los bonos estén en poder de personas físicas de 75 años de edad o más; (ii) que las tenencias se encuentren acreditadas en la Caja de Valores S.A. al 31 de diciembre de 2001; y (iii) que éstas se mantengan sin variación.

b. Si bien el actor cumplía el requisito de ser mayor de 75 años de edad, los títulos que se presentaron en la causa fueron registrados en la Caja de Valores S.A. en el mes de mayo del 2002, en tanto al 30 de abril de ese año la cuenta comitente que poseía en dicha entidad no arrojaba saldo.

c. La situación del actor difiere de las circunstancias que llevaron a la Corte Suprema en el precedente “Castiglione” (Fallos: 337:339) a tener por cumplidos excepcionalmente los requisitos previstos para ser exceptuado del diferimiento del pago de los servicios de la deuda pública, porque:

(i) En este caso, el actor optó voluntariamente por ingresar al sistema previsto en las normas que regulan la emisión y la satisfacción de la deuda estatal; es decir, se sometió voluntariamente a los riesgos de un negocio financiero. En cambio, en aquel precedente la actora recibió compulsivamente los bonos por resultar beneficiaria de la indemnización prevista en la ley 24.411.

(ii) En dicho precedente, además, las tenencias se encontraban en su totalidad acreditadas ante la Caja de Valores antes del 31 de diciembre de 2001, a diferencia de este caso en donde solamente una parte (bonos por un valor nominal de 234.000) fue acreditada en algún momento anterior a esa fecha.

El actor cuestionó esa decisión mediante la interposición de un recurso extraordinario federal, en el que planteó que la cámara interpretó en forma arbitraria e incongruente el precedente “Castiglione” (Fallos: 337:339) y sostuvo que la adquisición de la totalidad de los títulos fue realizada con anterioridad al 31 de diciembre de 2001, siendo transferidos a mercados externos para su resguardo, y luego retornados a la Caja de Valores S.A. entre los meses de febrero y mayo de 2002, sin que en ningún momento variara la titularidad sobre esos bonos.

6.- La decisión tomada por la Corte Suprema en el precedente de FALLOS: 343:827, CS, “Balbiani, Carlos Ignacio c/ PEN ley 25.561 dtos. 1570/01 214/02 (Bontes) s/ proceso de conocimiento - ley 25.561”, 2020.

La Corte Suprema resolvió revocar parcialmente la sentencia de la cámara y, consecuentemente, ordenó que se dicte un nuevo fallo.

La decisión se estructuró de la siguiente manera: los ministros Rosatti, Maqueda y Lorenzetti compartieron los fundamentos expuestos en el dictamen de la Procuración General; mientras que la ministra Highton de Nolasco y el ministro Rosenkranzt emitieron un voto concurrente.

Cabe adelantar que, como se verá más adelante, si bien en la publicación del fallo se consigna que la ministra Highton de Nolasco y el minitro Rosenkrantz fallaron “por su voto”, de la lectura de los fundamentos del voto concurrente se advierte que, en rigor, su decisión fue parcialmente disidente a la de sus colegas.

6.1. Los fundamentos del dictamen de la Procuración General de la Nación al que adhirieron los ministros Rosatti, Maqueda y Lorenzetti.

En su dictamen, la Procuración General de la Nación dejó sentado que no se hallaba en discusión que el actor era un tenedor de bonos del Tesoro Nacional de más de 75 años de edad y que, además, atravesaba una situación de severo compromiso de su salud.

Seguidamente, aclaró que la controversia se circunscribía a determinar si, en virtud de la fecha en que los títulos publicos de propiedad del actor fueron acreditados en la Caja de Valores S.A., se encontraban reunidos los requisitos para encuadrar su caso en las excepciones al diferimiento de los pagos de la deuda pública.

En ese sentido, transcribió el artículo 2, inciso ‘d’, apartados I y II, de la resolución n° 158/2003 del Ministerio de Economía e indicó que las excepciones allí previstas se mantuvieron en las leyes de presupuesto para los ejercicios 2004 y 2005 (según los artículo 60, inciso ‘d’, apartados I y 11, de la ley 25.827; y 47, inciso ‘d’, apartados I y 11, de la ley 25.967, respectivamente).

Asimismo, recordó la doctrina de los precedentes “Tapella, Néstor Carlos” (sentencia del 27/IX/2011), “Paganini” (Fallos: 333:847), “Cavallaro, María Rosa” (sentencia del 21/II/ 2013) y “Castiglione” (Fallos: 337:339).

A la luz de tales criterios, destacó que las constancias de la causa evidenciaban que entre el 31 de octubre de 2001 y el 10 de diciembre de 2001 se registraron en la Caja de Valores S.A. 234.000 bonos (BONTES) que luego fueron transferidos al exterior (el 20 de diciembre de ese mismo año) y que retornaron a dicha entidad el 18 de mayo de 2002.

Por tanto, con remisión a lo resuelto en el precedente “Castiglione”, concluyó en que debía tenerse al actor por incluido en las excepciones al diferimiento del pago de los servicios de la deuda pública previstas en el artículo 47, inciso ‘d’, apartado I, de la ley 25.967, respecto de esa cantidad bonos y que, consecuentemente, la sentencia de la cámara debía ser revocada en ese aspecto por apartarse de las constancias de la causa y de la norma citada.

Adicionalmente, puso de resalto que el Estado Nacional no alegó en la causa el riesgo de que se hubiera producido un manejo fraudulento de esos títulos públicos, dado que: (i) el actor es tenedor de estos 234.000 bonos desde antes de que se produjera el diferimiento general de pago y no por haberlos adquirido en el mercado con posterioridad a la cesación de pagos; y (ii) no se desvirtuó el hecho de que tales títulos permanecieron en su patrimonio en forma ininterrumpida hasta la actualidad.

En cambio, con relación a los restantes bonos (por un valor nominal de 136.000), indicó que la cámara tuvo por probado que esos instrumentos fueron recibidos en la Caja de Valores S.A. el 3° de mayo de 2002. En ese sentido, sostuvo que el actor “no desarmó esta afirmación” ni demostró que esta porción de títulos públicos tuviera un registro en aquella entidad anterior a las fechas señaladas el artículo 47, inciso ‘d’, apartados I y II, de la ley 25.967 (31 de diciembre de 2001 y 30 de abril de 2002, respectivamente). Por tanto, entendió que debía aplicarse la doctrina del precedente “Paganini” y se pronunció a favor de la confirmación de la sentencia de la cámara en cuanto rechazó la demanda respecto de esa porción de bonos.

Por último, a todo evento, hizo notar que el artículo 6° de la ley 27.249 autorizó al Ministerio de Hacienda y Finanzas Públicas a realizar todos los actos necesarios para la cancelación de la deuda pública y que dicha autorización también fue prevista en la ley de presupuesto del ejercicio 2018.

En definitiva, puede concluirse que la doctrina sentada en la decisión mayoritaria de la Corte Suprema es la siguiente:

a. A los efectos del encuadramiento de un caso en las excepciones al diferimiento general de pagos de la deuda pública, los bonos deben encontrarse necesariamente registrados en la Caja de Valores S.A. con anterioridad al 31 de diciembre de 2001, de conformidad con lo resuelto en el precedente “Castiglione” (Fallos: 337:339).

b. La porción de la tenencia que no fue registrada con anterioridad a esa fecha y que fueron recibidos por esa caja posteriormente no poseía encuadramiento en dichas excepciones, en función de que la inconstitucionalidad de la norma que estableció el cumplimiento de dicho requisito ya había sido descartada en el precedente “Paganini” (Fallos: 333:847).

6.2. El voto concurrente de la ministra Highton de Nolasco y del ministro Rosenkranzt.

En su decisión, concretamente, consideraron que el actor había adquirido la totalidad de los bonos cuya inclusión en las excepciones al diferimiento del pago de la deuda pública reclamaba en la causa con anterioridad al 31 de diciembre de 2001.

Es necesario remarcar la diferencia de criterio que evidencia este voto concurrente con la decisión tomada por los ministros que integraron la mayoría.

Por un lado, precisaron que las excepciones al diferimiento del pago de la deuda pública de la porción de los bonos que se encontraban registrados en la Caja de Valores S.A. con anterioridad al 31 de diciembre de 2001 (por un valor nominal de 234.000), debía resolverse por aplicación de la doctrina del precedente “Castiglione” (Fallos: 337:339) y, por tanto, el pronunciamiento de la cámara debía ser revocado en los términos expuestos en el dictamen de la Procuración General.

Ahora bien, respecto de la porción de los títulos que la cámara entendió que no fueron registrados en dicha entidad sino con posterioridad a esa fecha (por un valor nominal de 136.000), entedieron conveniente efectuar algunas consideraciones adicionales sobre el alcance de la línea jurisprudencial trazada en la materia.

De ese modo, efectuaron un repaso de la doctrina expuesta en los ya citados precedentes “Paganini”, “Cavallaro, María Rosa” y “Castiglione” y sostuvieron que del examen conjunto de esos pronunciamientos surge que las exigencias registrales para acceder a las excepciones al diferimiento de pagos tenían por objeto central “aventar la posibilidad de manejos fraudulentos de los títulos de la deuda pública” y que ellas debían considerarse satisfechas si se había acreditado fehacientemente:

(i) la adquisición de los títulos de la deuda pública en fecha anterior a la “de corte” (31 de diciembre de 2001), y

(ii) la permanencia ininterrumpida de dichos títulos en el patrimonio de la persona que invocaba la excepción.

En ese sentido, remarcaron que no se encontraba discutido que el actor adquirió la totalidad de los bonos con anterioridad al 31 de diciembre de 2001, según las pruebas acompañadas. Y agregaron que de dichas constancias también surgía que la totalidad de los títulos continuaron dentro de su patrimonio en forma ininterrumpida, “pudiendo reconstruirse los movimientos que tuvieron con anterioridad y posterioridad a la ‘fecha de corte’”.

Por todo ello, concluyeron en que correspondía tener por cumplidos los requisitos para que esa porción de los títulos sea igualmente incluida en la excepción al diferimiento y, consecuentemente, la sentencia de cámara debía también ser revocada en este punto.

Finalmente, expresaron que el largo tiempo transcurrido desde el inicio de la causa, la edad avanzada y el delicado estado de salud del actor, advertían sobre la necesidad de evitar una “degradación de la sustancia de sus derechos” (17) y, por tanto, comprendieron que era la Corte Suprema quien debía resolver el fondo del asunto por aplicación del artículo 16 de la ley 48.

Consecuentemente, ordenaron al Estado Nacional la inclusión de los títulos reclamados por el actor en las excepciones previstas en el artículo 47, inciso ‘d’, apartados I y II, de la ley 25.967.

7.- Consideraciones sobre la doctrina del precedente “Balbiani”.

De lo expuesto en el punto anterior, se advierte sencillamente que el dictamen de la Procuración General al que adhirió la decisión mayoritaria de la Corte Suprema efectuó un examen netamente objetivo sobre el caso: se limitó a aplicar las exigencias previstas en las normas referentes a la excepción del diferimiento del pago de la deuda, según una interpretación acotada de la doctrina que sentó en precedentes anteriores.

Ese examen llevó a la Corte Suprema a reconocer parcialmente el derecho invocado por el actor en su demanda al: (i) incluir dentro de las excepciones previstas en el artículo 47, inciso ‘d’, apartados I y II, de la ley 25.967 sólo la porción de la tenencia que se había registrado en la Caja de Valores S.A. antes del 31 de diciembre de 2001, con sustento en la doctrina del precedente “Castiglione”; y (ii) desestimar la demanda respecto de la porción que no se hallaba registrada en esa fecha, en los términos del precedente “Paganini”.

Tal vez esa decisión sea resultado de que, pese a haber destacado expresamente la situación del actor (ver el punto IV, primer párrafo, del dictamen), en ningún momento abordó un examen sobre su estado de vulnerabilidad: adulto mayor de edad avanzada (95 años al momento del fallo) con un severo compromiso de salud. Y de ese modo, evitó pronunciarse sobre la tensión entre los límites temporales elegidos en las normas de orden público que habilitaban las excepciones al diferimiento y los derechos fundamentales que asistían al actor.

A su vez, en cuanto a la cita del precedente “Castiglione”, si bien reparó en que no se evidenciaban maniobras fraudulentas con los títulos públicos que poseía el actor, lo hizo limitadamente respecto de la porción que se hallaba registrada en la Caja de Valores S.A. antes de la fecha indicada por la norma.

En este sentido, hubiese sido razonable extender ese tratamiento respecto de la restante porción, dado que tal como se destacó en la sentencia de primera instancia como en el voto concurrente de la ministra Highton de Nolasco y el ministro Rosenkrantz, en la causa se acreditó que dicha tenencia -pese a no haber sido registrada en esa entidad sino hasta el 3° de mayo de 2002- fue adquirida antes del 31 de diciembre de 2001 y respecto de ella constaban todos los movimientos de custodia y el mantenimiento ininterrumpido de su titularidad en cabeza del actor. Estas circunstancias evidenciaban que tampoco se presentaba un riesgo de maniobra fraudulenta sobre esa porción de bonos, que el actor mantuvo durante más de 20 años; y que, por ende, la finalidad perseguida por el Congreso Nacional al fijar un límite temporal a la excepción al diferimento por avanzada edad se debía considerar satisfecha, como precisamente se sentó en “Castiglione”.

Por su parte, si bien en el precedente “Paganini” se realizó una aplicación objetiva del límite temporal previsto en las normas, uno de los principales motivos sobre los cuales se sustentó esa decisión fue que los allí accionantes habían registrado los bonos en la Caja de Valores S.A. casi tres años después del estado de cesación de pagos. Pero, muy a diferencia de ello, en el presente caso el actor registró esa porción de bonos tan sólo tres días despues de la fecha límite prevista para el supuesto de excepción por razones de salud (artículo 47, inciso ‘d’, apartado II, de la ley 25.697).

En cambio, el voto concurrente ya aludido efectúa una mirada global del caso y realiza valiosas consideraciones sobre la línea jurisprudencial trazada en los anteriores precedentes.

En definitiva, más allá de los cuestionamientos que aquí se exponen respecto de la decisión mayoritaria de la Corte Suprema en este caso concreto, se comprende que el examen sobre las medidas que tanto el Congreso Nacional como el Poder Ejecutivo tomaron a efectos de paliar la crisis financiera y garantizar la sostenibilidad de los compromisos derivados de la deuda pública comporta una tarea sumamente delicada que puede llevar a cualquier tribunal de justica al límite en el ejercicio de sus compentencias.

Sin embargo, tal como sostuvo la propia Corte Suprema en un precedente que dictó unos meses antes al fallo “Balbiani”, no debe perderse de vista que:

1. A partir del artículo 75, inciso 23, de la Constitución Nacional y la Convención Interamericana sobre Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores, cobra especial énfasis “el deber de brindar respuestas especiales y diferenciadas para los sectores vulnerables, con el objeto de asegurarles el goce pleno y efectivo de todos sus derechos” y que esas respuestas no se limitan a las medidas legislativas y administrativas, sino también a las judiciales;

2. Dicho deber “es transversal a todo el ordenamiento jurídico, ya que no es dable postular que el Estado actúe con una mirada humanista en ámbitos carentes de contenido económico inmediato (libertades de expresión, ambulatoria o tránsito, etc.) y sea insensible al momento de definir su política fiscal y/o presupuestaria (Fallos: 342:411, in re ‘García’ (18))”; y

3. La armonización del interés público con la salvaguarda de las garantías constitucionales “impone recordar que la racionalización de los recursos del Estado debe ceder, en casos concretos y singulares, ante la razonabilidad de la decisión judicial” (FALLOS: 343:264, CS, “C., J. C. c/ EN - M° Defensa Ejército s/ daños y perjuicios”, 2020).

8.- A modo de conclusión.

Del desarrollo efectuado de este trabajo se puede extraer las siguientes conclusiones, con base en la doctrina jurisprudencial examinada, en cuanto a la viabilidad de un reclamo como el aquí examinado:

1. Las normas dictadas en función de la emergencia pública atinentes a la deuda del estado argentino son legítimas, en tanto el dísimil tratamiento de las diversas situaciones que regula no afectan el principio de igualdad (artículo 16 de la Constitución Nacional) y resultan razonables porque propenden a garantizar el funcionamiento mismo del Estado y el cumplimiento de sus funciones básicas (precedentes “Galli” y “Rabollini”). Además, la afectación de intereses individuales que provocan esas normas se morigera con la contemplación de diversas situaciones que permiten a ciertas personas exceptuarse del diferimiento general del pago de los servicios de la deuda pública (precedente “Cavallaro”).

2. Las excepciones a dicho diferimiento deben igualmente considerarse por más que sean modificadas o eliminadas por otras normas posteriores, dado que la situación de la persona tenedora de bonos se consolida con las normas que contemplaron dichas excepciones (prededente “Tapella”).

3. El establecimiento del requisito de que las tenencias se encuentren acreditadas a un determinado tiempo en la Caja de Valores S.A. (31 de diciembre de 2001) a efectos de la excepción del diferimiento general del pago de la deuda pública no implica que los bonos estén depositados en esa entidad, sino que simplemente se hayan registrado en algún momento anterior a esa fecha (precedente “Paganini” y “Balbiani”).

4. La exigencia de esa registración debe ser entendida de acuerdo con la finalidad por la cual ese requisito fue incluido: evitar maniobras fraudulentas con títulos públicos. El examen sobre ese riesgo se comprueba con la verificación de que la tenencia haya sido adquirida antes de la cesación de pagos y que dichos instrumentos se encuentren ininterrumpidamente en titularidad de la persona que invoca la excepción (precedente “Castiglione”).

5. Si la persona titular de la tenencia invoca circunstancias que la colocan en una situación de vulnerabilidad (tales como, edad avanzada, discapacidad o severo estado de salud) que se encuentra protegida especial y diferenciadamente por la Constitución Nacional, el sacrificio de su interés individual en pos del interés general es irrazonable y la tensión debe resolverse a su favor, pues “el imperativo constitucional es transversal a todo el ordenamiento jurídico, ya que no es dable postular que el Estado actúe con una mirada humanista en ámbitos carentes de contenido económico inmediato (libertades de expresión; ambulatoria o tránsito, etc.) y sea insensible al momento de definir su política fiscal y/o presupuestaria” (precedente “García, María Isabel”).

6. No es razonable ni necesario invalidar globalmente un sistema diseñado por el Congreso Nacional en ejercicio del poder presupuestario que le asigna el artículo 75, inciso 8°, de la Constitución Nacional “para fijar las prioridades en la asignación de recursos limitados para la satisfacción de necesidades ilimitadas, si el propio ordenamiento jurídico permite arribar a una solución justa y equitativa mediante la integración con normas análogas”. La armonización del interés público con la salvaguarda de las garantías constitucionales “impone recordar que la racionalización de los recursos del Estado debe ceder, en casos concretos y singulares, ante la razonabilidad de la decisión judicial” (precedente “C., J. C.”).

Notas:

1.- Dicha emergencia fue sucesivamente prorrogada por las leyes 25.972, 26.077, 26.024, 26.339, 26.456, 26.563, 26.729, 26.896, 27.200 y 27.345 hasta el 31 de diciembre de 2019. Medida que, antes de que se cumpliera esa fecha límite, fue sustituida por la ley 27.541 que declaró la emergencia pública en materia económica, financiera, fiscal, administrativa, previsional, tarifaria, energética, sanitaria y social.

2.- La ley 24.156 de administración financiera dispone que el Poder Ejecutivo podrá realizar operaciones de crédito público para reestructurar la deuda pública mediante su consolidación, conversión o renegociación (artículo 65).

3.- Este último inciso fue sustituído el 5 de septiembre de 2002 mediante la resolución n° 350/2002 del Ministerio de Economía por el siguiente texto: “Los servicios financieros de los BONOS DEL TESORO DE MEDIANO PLAZO Y LARGO PLAZO (BONTES), LETRAS DEL TESORO (LETES), BONOS DE CONSOLIDACION y BONOS DE CONSOLIDACION PREVISIONALES en poder de personas que atraviesen situaciones en las que estuvieran en riesgo la vida, o aquellas en las que exista un severo compromiso de su salud por el riesgo de incapacidad que presuma la patología y la imposibilidad de postergación del tratamiento por un lapso mayor a DOS (2) años las que serán consideradas individualmente, todo ello según dictamen de una comisión médica conformada ad -hoc”.

4.- Publicación que se realizó el 30 de abril de 2002.

5.- Ver http://www.mecon.gob.ar/finanzas/sfinan/documentos/comunicado_18_marzo_castellano.pdf, en donde se encuentra publicado el comunicado emitido por el Ministerio de Economía del 18 de marzo de 2005 mediante el se anunció que habían aceptado participar en el canje tenedores de títulos elegibles que representaban, aproximadamente, el 76,15% del monto total elegible y equivalente a U$S 62,3 mil millones.

6.- Por ejemplo, la ley 26.078 de presupuesto para el ejercicio 2006 en su artículo 41 incluyó dentro de las excepciones al diferimiento a los bonos de consolidación previsionales y a las Letras del Tesoro (LETES), regulando sus requisitos en los mismos términos que la resolución n° 158/2003. En cambio, las leyes 26.198 (artículo 57), 26.337 (artículo 52) y 26.422 (artículo 53) exceptuaron del diferimiento únicamente a las Letras del Tesoro (LETES).

7.- En CAMAUER, Francisco J., “La reestructuración de deuda argentina”, en Revista de Derecho Comercial n° 277, página 44, Buenos Aires, La Ley, 2016, el autor informa que junto con la primera oferta realizada mediante el decreto 1735/2004, el segundo canje implicó que nuestro país reestructurara el 92,4% de los títulos elegibles, acotándose el universo de acreedores "holdouts", permaneciendo un 7,6% de capital de títulos elegibles aún defaulteados sin solución definitiva.

8.- Tal como fue denominada en el mensaje de remisión del proyecto de ley por el Poder Ejecutivo Nacional.

9.- Incluso, la de los tenedores de títulos públicos sujetos a la legislación argentina que hubieran iniciado acciones judiciales en el país contra el Estado Nacional por las normas dictadas en el marco de la ley 25.561, con sentencia firme que haya desestimado el reclamo judicial por aplicación de las normas que dispusieron el diferimiento de los pagos de los servicios de la deuda pública, afectados a la aceptación de la “oferta base”; como así tambien se precisan las pautas a observar cuando hayan obtenido sentencias firmes que ordenaban el pago de sus acreencias según los términos originales con una limitación en el cómputo de los intereses derivados del cumplimiento de dichas condenas, entre otros supuestos.

10.- Dicho principio, en palabras de la Corte Suprema en el precedente citado, permitiría excepcionar al Estado de responsabilidad internacional por suspensión o modificación en todo o en parte del servicio de la deuda externa, en caso de que sea forzado a ello por razones de necesidad financiera impostergable. Doctrina que fue reiterada en los siguientes precedentes: CS,“Fraga, Francisco José c/ Poder Ejecutivo Nacional s/ civil y comercial – varios”, FLP 43005712/2003/CS1, 28/X/2021; FALLOS: 341:892, CS, “Rouges, Julio c/ Estado Nacional”, 2018; FALLOS: 338:757, CS, “Galindo de Spota, Norma Carmen c/ EN M° de Economía y otro s/ proceso de conocimiento - ley 25.561”, 2015; y CS,“Guelman de Javkin,. Mirta el Estado Nacional (P.E.N.) s/ amparo”, causa G.747.XLVII, 9/IX/ 2014.

11.- Tal es el caso de la ministra Argibay, quien sostuvo en su voto que “[E]l nuevo mecanismo ideado para reestructurar la deuda en cesación de pagos se exhibe como razonable en atención a su virtualidad para amalgamar los distintos elementos que deben meritarse en una operación de este tipo: posibilidad concreta y real del Estado de afrontar los pagos, instrumentos técnicos hábiles para dicho fin, así como criterios igualitarios en su asignación”.

12.- Esas normas, como se vio, mantenían el diferimiento de pagos de la deuda y autorizaban al Poder Ejecutivo Nacional a proseguir con la normalización de los servicios de la deuda pública, en los términos del artículo 65 de la ley 24.156, y con los límites impuestos por la ley 26.017, quedando facultado para realizar todos aquellos actos necesarios para la conclusión del citado proceso, a fin de adecuar los servicios de la misma a las posibilidades de pago del Estado Nacional en el mediano y largo plazo.

13.- De hecho, el dictamen destaca que la actora registró la tenencia de títulos públicos ante la Caja de Valores S.A. el 17 de mayo de 2004 y que tampoco existían constancias de la fecha de su efectiva adquisición.

14.- Las leyes 25.561 (artículo 15) y 25.967 (artículo 47, incisos ‘c’ punto II y ‘d’, apartados I y II); los decretos n°s 1.570/2001, 214/2022 (artículos 1°, 2°, 4°, 9°, 10 y 12), 320/02 (artículo 3°), 471/2002, 905/2002 y 1735/2004; y las resoluciones 6, 9, 18, 23, 81 y 92 del 2002 del Ministerio de Economía.

15.- Dichas normas fundamentables establecen que el Tesoro Nacional se integra, entre otros conceptos, con “los empréstitos y operaciones de crédito que decrete el mismo Congreso para urgencias de la Nación, o para empresas de utilidad nacional” (artículo 4° de la Constitución Nacional), y que son atribuciones del Congreso Nacional “contraer empréstitos de dinero sobre el crédito de la Nación” y “arreglar el pago de la deuda interior y exterior de la Nación” (artículo 75, incisos 4° y 7°, respectivamente).

16.- En ese dictamen se señaló concretamente que “conforme el listado de movimientos históricos suministrados por la Caja de Valores S.A., (…) es titular de Bontes 2002 desde el 31.10.01 por VN 234.000 y respecto de los Bontes 2002 por V.N 136.000, es titular de los mismos desde el 3/5/02. También se informa que de acuerdo con lo informado por el Banco Galicia Uruguay S.A. el Sr. Balbiani poseía al 31.12.01 la suma de Bontes 2002 por VN 370.000, los que posteriormente fueron transferidos al Banco Galicia Argentina en los meses de marzo y mayo del 2002”.

17.- Añadieron que ese propósito de no frustrar derecho fue tenido en cuenta por el propio Estado Nacional al destacar que “la propia normativa de emergencia tuvo en vista al exceptuar del diferimiento de pagos de la deuda pública casos como el presente”.

18.- FALLOS: 342:411, CS, “García, María Isabel c/ AFIP s/ acción meramente declarativa de inconstitucionalidad”, 2019.